《國務院關于2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》在6月29號如期對公眾公開，這已不僅僅是審計署一年的工作匯報，更是政府部門向公民和納稅人遞交的關于公共資金使用安全和績效的答卷。細心梳理過往各年度的答卷，我們能夠發(fā)現(xiàn)專項資金的碎片化問題已經(jīng)自2002年起連續(xù)15個年頭出現(xiàn)在審計問題一欄，“專項轉移支付”和“專項資金清理整合”已經(jīng)成為答卷中名副其實的“留級生”。

一、雖舉步維艱但改革成果明顯

2015年6月11日，國務院出臺《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》，堅決要求推進財政資金統(tǒng)籌使用，避免資金使用“碎片化”，盤活各領域“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”。從審計情況看，中央部門層面和各級地方政府按照《方案》要求采取行動，減少了專項資金種類、改進資金撥付方式，對科技、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保等領域性質相近專項資金進行統(tǒng)籌使用，并且盤活存量資金用以優(yōu)先保障發(fā)展急需的重點領域和民生相關支出。盡管改革進程持久且舉步維艱，盡管我們離制度設想還有很大差距，但已經(jīng)取得了十分明顯和不易的改善和進步，值得我們給予肯定和足夠的改革信心。

二、問題共利益“一色”障礙與根源“齊飛”

為何從中央部署一再要求，到部門、地方共同協(xié)作，如此密集的政策措施出臺，財政專項資金的“碎片化”、“部門化”、“司處化”現(xiàn)象依舊突出，大量資金“趴在賬上”，專項資金仍然名目繁多，多頭治理現(xiàn)象頻現(xiàn)，資金騙取套取規(guī)模驚人，不僅反映專項資金管理過多、過散、過小、過亂的問題比較突出、資金統(tǒng)籌力度和存量盤活力度不大、使用效益較低，更從根源上反映專項資金統(tǒng)籌的難點。

1.“留級生”為何難以“畢業(yè)”

專項資金碎片化連續(xù)15年出現(xiàn)在問題一欄，在取得改革成績的同時又不斷衍生新問題；國家審計署從2013年開始連續(xù)7次開展財政存量資金審計，在全面摸清財政存量資金規(guī)?；A上，發(fā)現(xiàn)了財政存量資金統(tǒng)籌不到位、財政資金二次沉淀等問題。專項資金整合改革有多難，為何多年“留級生”始終無法順利“畢業(yè)”？

專項資金問題由來已久，地方政府尤其是基層政府面臨基礎財力不足和專項資金“打醬油的錢不能買醋”的矛盾局面，這相當于餓漢面前的大餐卻只能看不能吃，加上專項資金進行轉移支付分配鏈條長且部分專項要求地方配套，因此專項資金被截留、挪用的情況屢禁不止。地方政府整合資金的呼聲很高，但改革難以實質推進，究其原因在于中央部門改革意愿不足、地方政府又瞻前顧后，集中反映在“三不愿”和“三怕”。

中央部門部委不想整合有“三不愿”：一不愿調(diào)整自己的利益，怕權力沒了；二不愿調(diào)整自己的職能，怕位置沒了；三不愿調(diào)整自己的部門，怕編制沒了。

地方政府不敢整合有“三怕”：一怕失去專項支持不敢整合；二怕得罪專項主管部門而不敢整合；三怕考核兩頭堵，有些專項整合走了但相關事務可能并沒有走，年底考核時可能就會影響政績。

2.碎片化導致資金、政策脫節(jié)

碎片化是專項資金問題最大的表象，資金散小亂、政出多門、多頭管理都是碎片化的顯著特征，最典型的三種碎片化即為政策和預算脫節(jié)、資本預算與運營預算的脫節(jié)以及?？铙w制。?？铙w制是第三類碎片化之表現(xiàn)，還涉及組織層面的脫節(jié)，即管錢的部門與管事的部門、中央和地方政府的脫節(jié)。?？钜?guī)模愈發(fā)膨脹，且細化程度令人驚異，所有?？罹A設了特定用途。更大問題在于，大而不當?shù)膶？铙w制塑造和加劇了部門壟斷，削弱甚至阻斷了再分配和競爭機制的作用，并使地方政府難以統(tǒng)籌規(guī)劃地方事務和預算優(yōu)先性。?？铙w制還不適當?shù)刭x予行政部門過度的自由裁量權，加劇了“跑部錢進”等尋租活動，削弱了預見性。

碎片化使得公共資源無法通過競爭機制流向社會回報最高的用途，因為預算資源已經(jīng)設定好了：這塊歸你這個部門，那塊歸那個部門。更重要的是，碎片化的專款體制，在多頭管理中夾雜著部門利益，資金使用效果難以形成合力，甚至會相互沖突和抵消，導致政策分散而非凝聚、資金離心而非向心。

3.利益固化 預算自然僵化

對專款碎片化的整合和治理，遭遇中央部門“三不愿”和地方政府“三怕”，因此改革止步不前；背后反映的是部門利益固化、利益藩籬高聳。一個專項對應一個部門，預算資金被人為地分割和劃塊，再加上“基數(shù)加增長”式預算編制方法和法定支出等因素這一情形被逐年加劇，預算資源不斷沉淀，每年需要重新分配的僅是增量部分的資金，預算僵化難以避免。

對專項的清理整合勢必損害部門利益，部分部門會采取保留大專項、整合小專項或將小專項納入大專項中的做法保證部門利益損失最小化。因此，從整體看專項資金數(shù)雖然有所減少，但仔細看會發(fā)現(xiàn)，有些專項資金的整合只是將原來部門管理的多項資金名稱上合并為一項，而專項資金的管理、分配還是按照原來的體制機制在運作，這種專項整合中的“假整合”值得給予警惕。

三、標本兼治整合專項資金

1.治標之措：清理整合穩(wěn)步推進

首先，加快清理影響財政資金統(tǒng)籌使用的制度，提高財政資金統(tǒng)籌能力；第二推動中央層面專項資金清理整合工作，并建立起各本預算之間的有機銜接；第三建立結轉結余資金定期清理機制，防止新的財政資金沉；第四鼓勵和支持基層部門和單位合理采取一些整合及統(tǒng)籌使用財政資金的創(chuàng)新舉措；最后加強財政資金整合的監(jiān)督評價和問責機制，敦促各級政府加快整合步伐。

2.治本之道：專項體制重塑

部門預算準備程序中，業(yè)務主管部門制定政策，財政部門制定預算，這也是部門專項存在的根源；但由于缺失有效的橫向協(xié)調(diào)機制，預算與政策之間的脫節(jié)一直比較嚴重。收入驅動的預算制定模式下，預算申請部門往往關注能獲得多少資金，并按照“有多少錢可花”安排支出，很少考慮政策需求、目標、重點和優(yōu)先性安排，導致 “雪中送炭不足、錦上添花有余”的錯誤配置。

從根源上解決專項資金問題是要求向政策驅動的預算過程轉變。

引導預算資源配置的正確指示器是國家戰(zhàn)略與政府政策，而非資源本身，這要求政策籌劃與預算決策的制定采取政策驅動而非收入驅動模式。在明確清晰的國家戰(zhàn)略下，各類政策目標之間應進行仔細的權衡以確定重點優(yōu)先性，并在此基礎上制定預算。

預算與政策結合基礎上，根據(jù)專項體制現(xiàn)行的問題，有步驟、有布局地完成專項體制重塑過程。

一是設定轉移支付標準，確定專項退出機制，即不滿足“大范圍外溢”（如張家口治理沙塵暴）和“上級委托”兩個條件的專項資金一律取消并轉作一般性轉移支付；

二是所有的部門?？钣韶斦块T實施高度集中化管理，取消業(yè)務主管部門的?？顩Q策權，即部門"管事不管錢"，將公共支出管理職能——決定總量、配置和運營——的權力全部移交財政部門；

三是將現(xiàn)有?？罡叨群喜ⅲū热缁蒉r(nóng)補貼合并為農(nóng)業(yè)?？睿?，再由上級財政部門將合并后的?？畎创箢惙峙涞较录壵斦块T；

四是上級政府采用預算績效目標考核專款的使用，由控制具體用途轉向產(chǎn)出控制；建立以產(chǎn)出指標為基礎的績效評價指標并監(jiān)管這些指標，并要求下級財政部門定期披露專款管理績效報告，且與問責掛鉤。

3.增強基層政府的資金決策權

中國市縣及縣以下基層政府為70%以上人口提供70%以上的公共服務，建設基層責任政府是重心。部門決策將由于難以細分基層信息而出現(xiàn)“一刀切”政策，應避免部門決策取代和壓制地方?jīng)Q策。

地方自主決策在充分利用本地信息方面具有壓倒性優(yōu)勢，因此對專項資金使用的決策權應盡能下放最貼近民眾的那一級地方政府，給予地方政府更多的自主權。只有在原則上能夠證明地方?jīng)Q策將系統(tǒng)損害國家利益和其他轄區(qū)利益時，部門決策才可能是適當?shù)摹＃?font face="Arial">謝林、丁保利）