審計如何促進國家良治

為國家治理打造“免疫系統(tǒng)”

    走進北京的媒體采訪室前，基恩·多達羅顯得并不輕松。作為美國審計署的審計長，他很清楚，媒體不會放過他，美國聯(lián)邦政府的債務(wù)問題極有可能被提問。

    果不其然，媒體都對他所領(lǐng)導(dǎo)的美國最高審計機關(guān)如何評判聯(lián)邦政府的債務(wù)問題有著濃厚的興趣。事實上，政府財政可持續(xù)性的話題，也是剛剛過去這周在北京舉行的世界審計組織第21屆大會上，來自160多個國家的最高審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)注的焦點。

    “各國政治制度及審計體制雖不盡相同，但最高審計機關(guān)致力于加強公共財政和公共管理領(lǐng)域的問責(zé)制和透明度，促進監(jiān)管機制的建立和完善，從而推動實現(xiàn)良好的國家治理的目標是相同的?！毙氯问澜鐚徲嫿M織主席、中國國家署計署審計長劉家義代表世界審計組織發(fā)聲。

    事實上，早在3年前，世界審計組織就已經(jīng)把今年大會的主題定為審計如何促進國家良治以及如何維護財政資金的可持續(xù)性。

    這一議題的提出者，正是劉家義。對他來說，審計與國家良治并不是書本中的學(xué)術(shù)邏輯，而是他履職6年多來的實踐與總結(jié)。

    在這場全球?qū)徲嬍_幕前，劉家義曾公開解釋他對審計參與國家治理的看法。他說，通過審計能夠?qū)?quán)力形成制約，可以對公共資金、國有資產(chǎn)的管理者等進行監(jiān)督；對相關(guān)部門在履行權(quán)力過程中出現(xiàn)的不負責(zé)任、績效不高等問題，以及經(jīng)濟社會運行中出現(xiàn)的風(fēng)險進行及時揭露，維護經(jīng)濟安全，強化問責(zé)；對經(jīng)濟社會運行中一些利用公權(quán)謀取私利的行為以及一些重大違法案件線索進行揭露和查處。

    推進法治、維護民生、打擊腐敗、推動改革、促進發(fā)展，這些內(nèi)容似乎構(gòu)成了審計促進國家良治的關(guān)鍵詞。梳理近年來中國審計署的諸多重大審計項目，審計參與國家治理的概念早已若隱若現(xiàn)。

    通過審計對權(quán)力進行制約，對腐敗進行揭露

    2010年2月12日，審計署發(fā)布了一份關(guān)于京滬高鐵建設(shè)跟蹤審計的公告，指出這項工程資金使用中存在的多個問題。

    事實上，之后持續(xù)了3年的京滬高鐵建設(shè)跟蹤審計，逐步揭開了時任鐵道部部長劉志軍與高鐵建設(shè)中間商丁書苗之間的利益黑幕。

    全長1318公里的京滬高鐵是中國鐵路快速客運網(wǎng)的骨干線路，初步設(shè)計概算2176億元。為保障這條新中國歷史上投資最大、標準最高的高速鐵路的資金使用安全，從京滬高鐵建設(shè)初期，審計署就全程介入，鐵路邊施工，審計邊進行跟蹤。

    京滬高鐵建設(shè)了3年，審計就跟蹤了3年。3年間，審計署平均每年投入100名審計人員，100多天現(xiàn)場審計時間，每年推出一份審計公告。

    跟蹤審計中，一個浮出水面的事實是，一些由國有企業(yè)承建的項目，居然要給一個民營企業(yè)“好處費”，而且資金量巨大。更深入的調(diào)查把問題指向了劉志軍。

    在一篇文章中，劉家義提到，通過審計對權(quán)力進行制約、對腐敗進行揭露，在其他國家也有成功的案例：美國審計署曾針對時任副總統(tǒng)切尼的舞弊嫌疑展開專項審計，揭露了美國政府高官和企業(yè)相互勾結(jié)的真相；歐盟審計院和英國審計署都對議員虛報費用、騙取補貼等腐敗行為予以徹查；法國媒體高度關(guān)注法國審計法院披露的總統(tǒng)府開支合規(guī)性問題；而韓國監(jiān)察院則始終高度關(guān)注高官的舞弊問題。

    在中國國務(wù)院的政府組成部門中，審計署是個年輕的部門，只有30年的歷史。但有人評價說，這個年輕而且在國務(wù)院組成部門中排位靠后的部門，在制約權(quán)力的領(lǐng)域里發(fā)揮著不可小視的作用。

    據(jù)統(tǒng)計，30年間，全國審計機關(guān)共向紀檢公安等部門移送違法違紀事項和犯罪案件線索4.2萬多件，鐵道部何洪達案和劉志軍案、民航系統(tǒng)李培英案、國家開發(fā)銀行王益案、股市“名嘴”汪建中案等的查處，都與審計機關(guān)有著密切關(guān)系。

    賦予國家審計機關(guān)的不是簡單的披露權(quán)，而是包含建議在內(nèi)的報告權(quán)

    “為什么要到審計署工作？因為我們說的時候，別人都在聽！審計署處于政府決策的震中！”這是美國審計署網(wǎng)站上招攬人才的宣傳詞，體現(xiàn)出美國審計署對自己建設(shè)性作用和地位的理解或期盼。 

    而在中國，這樣的邏輯也被認可。

    每年的6月底，按照慣例，國家審計署審計長都要代表國務(wù)院向全國人大常委會作審計工作報告。細心的觀察者早就注意到，最近幾年，審計報告不再羅列審計署查處的大案要案，而是用相當?shù)钠沂疽恍┯捎谥贫炔煌晟飘a(chǎn)生的問題并提出審計建議。審計發(fā)現(xiàn)的一個個問題或案例，都在每次審計結(jié)果公告的附件中體現(xiàn)。

    對審計報告的變化，審計署也多次解釋說，一方面，隨著審計公告制度的完善，但凡不涉及國家機密的項目，審計署都會予以公告，所以不再需要向人大常委會作工作報告時一一羅列；另一方面，審計署更希望立法機關(guān)能關(guān)注到那些由于制度不完善的原因，導(dǎo)致的“屢審屢犯”問題，希望能夠通過體制、機制和制度的完善，讓這些問題不再出現(xiàn)。

    事實上，很多國家賦予國家審計機關(guān)的不是簡單的披露權(quán)，而是包含建議在內(nèi)的報告權(quán)。這種報告權(quán)，也就是國家審計機關(guān)針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，有權(quán)而且必須提出改革和完善的審計建議。在劉家義看來，這一建設(shè)性作用的目標，就是推動國家各個領(lǐng)域的持續(xù)改革和發(fā)展，最終實現(xiàn)國家良治。

    劉家義說，國家審計針對發(fā)現(xiàn)的問題，揭示體制性障礙、機制性缺陷和制度方面存在的漏洞，這是國家審計服務(wù)國家治理的重要途徑。

    今年6月底，劉家義向全國人大常委會提交的審計報告，用了較多的筆墨陳述中國當前財政體制運行中存在的“政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配”問題。

    這已經(jīng)是審計署連續(xù)7年在審計報告中提及這個問題。這一次，為了更加清晰地直指問題核心，審計署調(diào)動700名審計人員，耗時4個月，追蹤2012年中央財政轉(zhuǎn)移支付給18個省的“能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用”的420億元資金的使用情況。

    這也是多年來，審計署第一次就某一項財政轉(zhuǎn)移支付資金從中央到地方流向的追蹤。目的是為了更好地剖析出財政資金使用中，由于財權(quán)與事權(quán)不匹配導(dǎo)致資金使用效率不高的問題。

    結(jié)果令人震驚——截至2012年年底，420億元中42%的資金還躺在賬面上，而花出去的錢也有相當一部分沒有發(fā)揮效益，此外還存在擠占挪用的問題。

    一個值得關(guān)注的背景是，中國進行分稅制改革的近20年后，這項制度優(yōu)勢與弊端共顯，在學(xué)者的觀點中，財稅體制改革應(yīng)該成為當下中國改革的破題之處。而審計署連續(xù)7年對財稅體制的研判則是最有價值的分析。

    審計機構(gòu)拿出了自己的成人禮宣言

    在2012年8月之前，中國與社保相關(guān)的資金量究竟有多大，安全性如何，沒有一個人能說清楚。

    2012年3～5月，中國審計署動用了4萬人，對全國社保資金進行全面體檢，那也是審計署自1983年成立以來最大規(guī)模的一次審計。

    2012年8月2日，審計署發(fā)布了長達100頁、有11個附件的“全國社會保障資金審計結(jié)果”，對萬億元社保資金的使用情況給出評價：資金總體安全，管理仍需加強。特別是部分險種間缺乏有效銜接，社會保險資金多頭管理等問題的解決必須提上議事日程。

    那次審計覆蓋了31個省區(qū)市，5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團管理的18項社會保障資金，以及人民銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實施行業(yè)統(tǒng)籌管理的職工基本養(yǎng)老保險基金。

    實際上，民生領(lǐng)域的資金使用情況已經(jīng)成為近年審計的重點。在劉家義看來，民生問題能否妥善解決，既是國家治理水平的體現(xiàn)，又在相當程度上決定了國家治理的政治方向。據(jù)統(tǒng)計，近5年來，中國涉及“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、住房和社會保障等領(lǐng)域的民生審計項目，有11萬個之多。

    其中一個較為經(jīng)典的案例是，近幾年來，在中國的農(nóng)村，由于校車安全隱患導(dǎo)致的悲劇并不鮮見。一些教育領(lǐng)域的專家認為，是近年來農(nóng)村的盲目并校撤點，導(dǎo)致很多農(nóng)村學(xué)生上學(xué)的路程變得艱險，但這些大多只是估計，沒有實證，真實的情況究竟是什么？

    2012年5～8月，審計署對1185個縣2006年以來義務(wù)教育階段農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況進行了審計調(diào)查，重點調(diào)查了2.5萬所學(xué)校、涉及在校學(xué)生1705.28萬人。

    一份由數(shù)百個數(shù)據(jù)組成的詳盡調(diào)查勾勒出撤點并校對農(nóng)村教育的影響：布局調(diào)整帶來部分農(nóng)村地區(qū)學(xué)生上學(xué)路途變遠，交通、寄宿等教育支出相應(yīng)增加。

    審計走訪的7.2萬名乘車就學(xué)的走讀生，年人均上學(xué)交通費支出839元，比布局調(diào)整前增加390元，其中交通費支出占其家庭年均收入10%以上的有1.25萬人。受就學(xué)距離遠和負擔重影響，一些地區(qū)學(xué)生實際輟學(xué)人數(shù)上升幅度較大。

    據(jù)此，研究者指出，這樣一份報告足以讓政策的制定者重新反思。

    有專家指出，值得注意的是，審計署在關(guān)注民生領(lǐng)域資金使用情況的同時，也力促將能公開的信息都向民眾公開。從2003年實行審計結(jié)果公告制度以來，中國審計機關(guān)共向社會發(fā)布審計結(jié)果公告2.4萬篇。在依法公開審計結(jié)果的同時，還公開審計查出問題的整改情況和處理結(jié)果。

    從對權(quán)力的制約、到民生資金的關(guān)注，再到對制度漏洞提出建議，在劉家義看來，審計就是國家治理這個大系統(tǒng)中，一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。

    在剛剛落幕的世界審計組織第21屆大會上，100多位來自各國最高審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者用5天時間研討審計如何推進國家良治，并形成大會唯一一份文件性成果：《北京宣言——最高審計機關(guān)促進良治》。

    在5天時間里，這些各國最高審計機關(guān)的頭頭腦腦進一步明晰了審計在國家治理中能發(fā)揮的作用：維護民主法治、預(yù)防打擊腐敗、提高政府效率、保障國家經(jīng)濟安全、促進改善民生、推動透明問責(zé)。

    這也是世界審計組織成立60年以來發(fā)布的第三份宣言。從數(shù)量上可以看出，這個組織對其發(fā)布的宣言秉持審慎的態(tài)度。前兩份宣言分別是1971年的《利馬宣言》和2007年的《墨西哥宣言》，它們所強調(diào)的是，國家審計機關(guān)如何進行獨立審計，以及審計的原則。

    世界審計組織的領(lǐng)導(dǎo)層對媒體評論說，那兩份宣言更像是審計機構(gòu)的誕生宣言，告訴公眾，審計能做什么。而以最高審計機關(guān)促進良治為核心的《北京宣言》，則更像是審計機構(gòu)的成人禮宣言，告訴公眾，審計可以成為國家治理的重要組成部分。